Pakendiaruandlus: kas eesmärgid pühendavad abinõud?

Väga suur osa ettevõtlusest on rohkemal või vähemal määral seotud pakendite tarbimisega. Seega puudutavad pakendiaruandlust reguleeriva pakendiseaduse plaanitavad muudatused paljusid ettevõtjaid, aga ka nende pakutavate toodete tarbijaid, kes aruandlusega seotud kulud tooteid tarbides kinni maksavad. Juba kehtestatud pakendiseaduse muudatustest, nende mõjust ettevõtjatele ja uue plaanitava pakendiseaduse väljatöötamiskavatsuses püstitatud eesmärkidest ja tõstatatud probleemidest ning nende kavandatavatest lahendustest annamegi käesolevas artiklis ülevaate.

Viimasel paaril aastal on pakendiaruandluses aset leidnud suured muutused. Need muutused tulenevad pakendiseaduse muudatustest. Tavaliselt külvavad suured muudatused ja ümberkorraldused ühiskonnas erimeelsusi ja segadust ning sellistest tagajärgedest ei pääsenud ka pakendiaruannete pidajad ehk pakendiettevõtjad ja pakendiarvestust kontrollivad audiitorid.

Kuigi pakendiseadus on eksisteerinud juba aastast 2005, ei pööratud sellele seaduse kehtima hakkamise algusaastatel suuremat tähelepanu. Alates 2014. aastast hakkas keskkonnaministeerium pakendiseaduses ning sellega seotud õigusaktides ja pakendiaruandluse korralduses rohkem põhimõttelisi muudatusi tegema. See tegevus kulmineerus 1. jaanuaril 2015. aastal jõustunud kehtima hakanud pakendiseaduse muudatusega, mis tõi endaga kaasa mitu olulist muudatust nii pakendiettevõtja kui ka audiitorite jaoks.

Eelnimetatud seadusemuudatuse vajalikkust toetas statistikaameti uuring, mille tulemusena selgus, et aastail 2010–2014 on Eesti turule toodud pakendite kogus kasvanud 40%. Inimese kohta tarbiti 2014. aastal Eestis 170 kg pakendit aastas. Selle näitaja kohaselt oleme Euroopa Liidus pakendi tarbimise koguselt ühe inimese kohta kuuendal kohal. Eestit edestavad pakendite tarbimises vaid Saksamaa, Luksemburg, Itaalia, Iirimaa ja Prantsusmaa, kus ostujõud on pea kaks korda kõrgem kui Eestis.

2015. aastast kehtivate pakendiseaduse muudatuste mõju ettevõtjate majandustegevusele

Kuigi pakendiarvestuse pidamise nõue oli aastaks 2015 kehtinud Eestis enam kui kümme aastat, laienes auditeerimiskohustus uue, 2015. aastal kehtima hakanud pakendiseaduse § 1 lg 19 kohaselt kõikidele ühingutele ja organisatsioonidele, kelle kalendriaasta jooksul Eestisse müügiks toodud pakendatud kauba, toodete või Eestis majandustegevuse käigus täiendavalt pakendatud toodete pakendite pakkematerjali kogus ületas plastpakendi puhul 100 kg ja/või muust materjalist pakkematerjali kogus 200 kg.

Uute kehtima hakanud pakendiauditi piirmäärade Pakendiauditi piirmäärade langetamise tõttu pidi pakendiauditi tellima hinnanguliselt 1500–2000 uut ettevõtet. See ei olnud aga ettevõtjatele vastuvõetav, sest pakendiaruandluse audiitorkontrolli kohustuslikuks tegemine kergitas ettevõtjate halduskoormust ning tõi täiendavad väljaminekud eelkõige just mikro- ja väikese suurusega ettevõtetele. Sel teemal võttis ka meedias sõna mitu Eestis tuntud väikeettevõtte juhti. Näiteks Jaanihanso siidrivabriku omaniku Alvar Roosimaa sõnul suurendasid seadusemuudatusest tulenevad nõuded ettevõtte kulusid kokku umbes 1500 euro võrra aastas.

Lisaks kerkis üles küsimus, kas riik ei peaks suunama oma kontrollivõimekust hoopis selle kindlaks tegemisele, kes on need ebaausad ettevõtjad, kes pakendiaruandlust ei koosta ega esita. Kujunenud olukorras jäi mulje, et riik karistab suurema halduskoormusega korralikke ettevõtjaid.

Samuti tekitas uue seadusemuudatuse puhul audiitorite seas negatiivset vastukaja pakendiaruannete auditeerimise tähtaja kokkulangemine majandusaasta aruannete auditeerimise tähtajaga. 2016. aasta märtsis jõustus selle tulemusena pakendiregistri põhimääruse muudatus, millega pikendati pakendiandmete registrisse esitamise tähtaega 1. septembrini  – varasema 30. juuni asemel. Lisaks eelöeldule jõustus ka audiitorkontrolli piirmäära muudatus: varasem 200 kg piirmäär asendati 5000 kg piirmääraga. Uus piirmäär jõustus 1. jaanuaril 2016. See seadusemuudatus vähendas väikeettevõtjate halduskoormust oluliselt, kuid ei vabastanud neid siiski 2015. a pakendiauditi läbiviimisest.

Uus plaanitav pakendiseaduse eelnõu: tõstatatud probleemid ja muudatuste eesmärgid

2015. aasta alguses jõustunud pakendiseadus ei rahuldanud ei seadusandjaid, pakendiaruannete pidajaid ega pakendiarvestust kontrollivaid audiitoreid ei seadusandjaid ega pakendiaruannete pidajaid ja pakendiarvestust kontrollivaid audiitoreid, mistõttu otsustati, et pakendiarvestuse pidamises tuleks teha mõned põhimõttelised muudatused. Praegu on käimas viimase paari aasta kõige tulisemad vaidlused uue plaanitava pakendiseaduse eelnõu ümber, mis hakkab mõjutama pakendiarvestuse edasist tulevikku.

Uue pakendiaktsiisi seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuses on nimetatud esimese probleemina, et pakendiaktsiisi seaduse kohaselt on pakendatud kauba pakendi maksustamisel maksufookus suunatud tagajärgedele ehk pakendite taaskasutamisele, mitte probleemi ennetamisele ehk ülearusele pakendamisele ja turule toodud pakendite koguse vähendamisele.

Lisaks eelöeldule on maksufookus suunatud taaskasutamata jätmisele ehk tagajärgede likvideerimisele. Järgides põhimõtet, et tõhusam on sündmust ennetada, peaks maksustama ka põhjust ehk ülearust pakendamist. Seeläbi väheneks vajadus tegelda tagajärgedega – ressursi- ja energiamahuka pakendi kogumise, taaskasutamise ja ringlusse võtmisega. Eelnõu kohaselt ei motiveeri praegune süsteem pakendiettevõtteid pakendit vähem turule tooma, vaid toetab taaskasutamisega seotud tegevusi. Kindlasti motiveerib osaliselt pakendamist piirama pakendi maksumus, kuid pakendi enda hind ei arvesta pakendi mõju ulatusega keskkonnale ja selle keskkonnast kõrvaldamise või mõju neutraliseerimise kuluga.

Korduskasutust soodustab ka koduriigitootjaid eelistav tarbijakäitumine, mis on Põhjamaades palju enam levinud kui Eestis, kus domineerib hinnatundlik tarbijakäitumine. Suuremates riikides võib olla ka kohalike tootjate toodete (versus import) turuosa suurem, mis omakorda soodustab korduskasutust. Paljudes Euroopa Liidu riikides vähendab pakendimassi ka väga levinud väljaspool kodu söömine, mille osa Eestis on tagasihoidlik.

Pakendimassile avaldab mõju ka kaubanduse struktuur. Eestis domineerivad kaubanduses supermarketid ning väikestest nn kodunurga-poodidest või otse talunikult-tootjalt ostetakse toidukaupu märgatavalt vähem. Suurtest poodidest tuleb kaubaga kaasa enamasti ka rohkem pakendeid. Samas ostetakse Lõuna-Euroopas palju kaupu turult pakendamata või väheses pakendis.

Riik üritab planeeritava seadusemuudatusega motiveerida pakendiettevõtjaid vähendama turule toodud pakendite koguseid ja kasutama keskkonnahoidlikumaid pakendimaterjale ning suunata tarbijaid kasutama säästlikumalt ja keskkonnasõbralikumast materjalist valmistatud pakendit.

Teiseks üritab uus eelnõu lahendada probleemi, mille kohaselt ei ole pakendiaktsiisi maksuobjekti haldamine piisavalt läbipaistev. Pakendiettevõtete poolt turule toodud pakendite kogust ei suuda riik täpselt tuvastada, mistõttu ei saa piisavalt usaldusväärseks pidada ka taaskasutust ja ringlusse võtmist kajastavaid andmeid. Riigi eesmärk on saavutada läbipaistvam maksusüsteem usaldusväärsete andmete ja kontrollitava maksuobjektiga. Seda üritab riik saavutada, muutes pakendi turule toomisega seotud andmete esitamise ning aktsiisi maksmise süsteemi. Pakendiettevõte hakkab pakendiregistrile andmeid esitama korra kvartalis. Maksu- ja tolliamet ning taaskasutusorganisatsioonid hakkavad turule toodud pakendite kohta andmeid saama pakendiregistrilt.

Kolmanda probleemina nähakse seaduseelnõus seda, et praeguste seaduste kehtides ei ole pakendiaktsiisil fiskaalset mõju, mis on klassikaliselt maksu üks peamisi eesmärke. Olemasoleva süsteemi haldamine on riigile väga kulukas. Samas on küsitav pakendiaktsiisi keskkonnakaitsefunktsioon, kuna andmed, mille põhjal on pakendite ringlusse võtmist arvutatud, ei pruugi olla tõesed. Eesmärk on lisada pakendiaktsiisile fiskaalne mõju, maksustades turule toomist. Rahandusministeerium eeldab, et läbi selle seadusemuudatuse laekub riigikassasse 15 miljonit eurot.

Turule toomise pakendiaktsiisi mõju seatud eesmärkide täitmisele ja ettevõtlusele

Eesti Kaubandus-Tööstuskoda ei toeta riigi plaani kehtestada ettevõtjatele turule toomise pakendiaktsiisi, sest see ei aita koja hinnangul täita seaduse väljatöötamiskavatsuses kirjeldatud keskkonnaalaseid eesmärke. Pigem tekitab uue maksu kehtestamine ettevõtjatele liigset haldus- ja maksukoormust, suurendab seadusest kõrvalehiilimise tõenäosust ning on eelkõige mõeldud riigikassa täitmiseks.

OÜ Saare Leib juhataja Janar Vaima sõnul on pakendeid kasutavad ettevõtjad juba praegu viimase piiri peal, rohkemat taluda on raske. Lõppkokkuvõttes maksab kõik nimetatud kulud kinni tarbija.

Praeguseks on teada, et valitsuskoalitsioon analüüsib aasta jooksul pakendi- ja jäätmemajanduse parimat korraldust ning otsustab seejärel edasised sammud. Kokkuvõtteks tuleb nentida, et pakendiaruandluses on viimaste aastate jooksul aset leidnud palju väga olulisi muutusi. Mis suunas areneb pakendiaruandlus edasi? Kas valitsus loobub mõttest läbi pakendiaktsiisi riigikassase lisaraha leida? Nendele küsimustele saame vastuse loodetavasti lähiajal. Positiivne on see, et ettevõtjaid on kuulda võetud ja diskussioon käib selle nimel, et leitaks mõlema, nii seadusandja ehk riigi kui ka seaduse mõjutatava sihtrühma jaoks parim lahendus.